只有基本生存問題解決并對將來懷著穩定的預期的人，才容易自愿接受法律的規治；社會保險正可以提供這種預期。同時，社會保險法制豐富了法治的正義性品格。

　　自1997年我國正式確立社會保險制度開始，特別是近十年來，我國社會保險法律和制度建設的步伐明顯加快�！吨腥A人民共和國社會保險法（草案）》在這樣的歷史脈絡中，幾經醞釀，千呼萬喚，終于得以公布并向社會廣泛征求意見和建議，這自然引起了億萬人的關注和期待。

　　社會保險及其法制有互相關聯的多重功能：“社會安全閥”、“經濟減震器”、“政治凝聚劑”、“法治優化劑”

　　社會保險及其法制的經濟功能在過去并沒有得到充分認識，但時下的國際經濟金融危機卻給人們上了生動的一課。由于缺乏對將來的安全預期，人們總是緊緊地捂著自己的錢袋子而不敢大膽消費。這在外需不旺、內需不振的背景下就會給經濟帶來供過于求的大毛病。相反，假如有健全的社會保險制度，人們心態篤定從容，就會消費得更大膽一些，更瀟灑一些，就會使供需更平衡一些，從而減少經濟的周期性震蕩。另外，雖說“饑餓和寒冷是天才的侍女”，但天才只是個別人，實際上，只有生活具有起碼的穩定，社會成員的創造之火才可以連續不斷地燃燒，這正是經濟社會發展的不竭動力。

　　風險之于人生，所在多有，在社會化大生產和市場經濟條件下尤甚。在種種風險面前，人類并不是消極無為者，而總是在嘗試、探索和設計種種抵御和化解風險的方法和機制。這種機制越來越社會化，舉全社會之力來分散和對付風險，克服個人和家庭的勢單力弱，此即社會保險。社會保險的基本根據在于“大數法則”：參與的人越多，積聚起來的力量越大，抗風險能力就越強。社會保險的社會性和強制性需要法律化和制度化，這就是社會保險法制。具體而言，社會保險就是在年老、疾病、失業、工傷、生育等喪失或暫時喪失勞動能力或機會時，由社會向其提供一定水平物質或其他形式待遇的方法和機制。

　　社會保險及其法制有互相關聯的多重功能：“社會安全閥”、“經濟減震器”、“政治凝聚劑”、“法治優化劑”。“社會安全閥”是其首要和最早被認識的功能。市場經濟激發了人的創造活力，但其“優勝劣汰”的機制和“富者愈富、貧者愈貧、贏家通吃”的馬太效應也可能破壞社會的統一性和整體性，撕裂社會，使社會碎片化，由此帶來社會動蕩乃至對抗；于是社會學上有“保衛社會、重建社會”的主張。社會保險法就是“保衛社會”的一種基本方法，它通過滿足社會成員的基本生活需要，達到老有所養、病有所醫等效果，使社會得以修復和健康運行。這是其社會功能。至于社會保險及其法制的政治功能，它早就被西方學者所明了：社會保險制度減輕了經濟危機對社會秩序的沖擊和震蕩，縮小了貧富差距的鴻溝，緩和了社會弱勢群體的敵對情緒，一定程度上熨平了部分反抗者的激情，使社會大體上能做到分中有合、爭而有序、危而不亂、散而復聚，這為政治統治的合法性和正當性、穩定性和連續性都增加了不少分數。社會保險還有其法制功能。古語說，有恒產者有恒心。難以想象，處于風雨飄搖條件下的人個個都能立定志向，堅守各種規則和原則。只有基本生存問題解決并對將來懷著穩定的預期的人，才容易自愿接受法律的規治；社會保險正可以提供這種預期。同時，社會保險法制豐富了法治的正義性品格。

　　理想與現實的差距：雖然我們會加快步伐，努力探索，但在國民的渴望和制度提供能力之間的反差將長時期存在

　　正因為社會保險法對于國計民生有著如此重大功用，勢必引起社會各界廣泛關注。我國歷來重視社會保險事業。《中華人民共和國憲法》明確規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。“國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”（第45條第1款）。“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”（第14條第4款）。隨著改革的深化和市場經濟的推進，社會保險及其法制化成為必需，各界人士也很快對此達成共識并付諸實踐。自1997年我國正式確立社會保險制度開始，特別是近十年來，我國社會保險法律和制度建設的步伐明顯加快。

　　自2006年開始起草，經過全國人大常委會兩次審議，于去年年底公布并向社會廣泛征求意見和建議的《中華人民共和國社會保險法（草案）》，共分12章91條。首章為總則，第二章至第六章分別規定了五類社會保險：基本養老保險，基本醫療保險，工傷保險，失業保險，生育保險。第七章至第十章分別規定了社會保險的基本機制和環節，為社會保險費征繳，社會保險基金，社會保險經辦，社會保險監督。最后兩章內容是法律責任和附則。

　　該草案有不少亮點。最大的亮點在于保險關系的轉移接續。草案第十七條規定，“個人跨地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移。個人退休時，基本養老金按照退休時各繳費地的基本養老金標準和繳費年限，由各繳費地分段計算、退休地統一支付”。第二十八條、第四十八條還分別對醫療保險和失業保險做出了類似規定。這就初步使社會保險成了“全國糧票”。之前，許多人特別是農民工到了年底就要退保，形成退保潮而且歷久不退，其原因在于社會保險不能跨地區轉移和接續。新規定有助于破除社保藩籬，真正使勞動者像鳥一樣自由流動，優化勞動力資源的市場配置。亮點之二，草案第六十二條規定“基本養老保險實行省級統籌，逐步實行全國統籌。其他社會保險基金實行省級統籌的時間、步驟，由國務院規定�！鄙绫＝y籌層次提高，有助于增強抵御風險的能力。亮點之三是關于社會保險基金的監管。社會保險基金是百姓的保命錢，至關重要；但這塊“肥肉”卻容易引來貪婪的目光，在這方面發生過不少重大事件，所以要加強監管，使之處于安全和保值增值狀態。草案在總則中規定國家對社會保障基金實行嚴格監督。除了規定社會保障行政部門的監督、審計監督、財政監督、社會和公民個人監督之外，還比較細致地規定了社會保險監督委員會的監督。草案亮點之四在于關于政府對社會保險事業的支持更加明確。亮點之五是加強了社會保險的強制性，針對用人單位和個人不法行為明確規定了法律責任和強制措施，增強了社會保險法的執行力。

　　該草案也有其不足。第一，沒有明確上級對下級、中央對地方社會保險基金的擔保責任。在現在的情況下，沒有這種擔保容易使人心不穩，不利于提升人們對社保的信心。增加了這種責任，有利于調動上級和中央對下級和地方的監督決心，也有利于增強中央加快提升統籌層次的決心。第二，沒有明確權力機關和司法機關對社會保險的監督。實踐證明，單靠行政機關的內部監督不足以遏制權力意志對規則的侵犯。第三，對參保人權利特別是程序性權利規定不充分。

　　值得關注的是，草案可能沒有完全滿足人們的期望。比如，社會保險的全國統籌層次即使在養老保險領域也沒有給出時間表，更不用說其他領域。在法律形式上也沒有形成細致周密詳細無缺統一的法典，以起到基本法律的作用，而只有九十一條，且充滿了授權性和宣示性內容。這種不滿足的感覺，當然是有根據的。因為社會保險法的理念天然蘊含著平等，但現實中社會保險卻把人們分成太多的享受不同待遇的不同人群，甚至讓人們產生身份與等級的感覺；社會保險法內在地追求統一，但現行制度卻認可一些制度分割；社會保險法的原則是追求覆蓋全民，但實際上卻還有不少人沒有被社會保險的陽光所普照。

　　草案無法從根本上改變上述尷尬局面。究其原因，我們首先可以從“水源不足”上得到大半解釋。我國經濟社會發展的不平衡，城鄉差距根深蒂固；各地市場經濟推進有快慢，社會保障實踐有早晚，相對于西方市場經濟國家，我們社會保險的實踐也不充分。這些因素使得多種多樣的社會保險制度在各地分別形成，零碎且不統一。其次，技術不足也是部分原因，比如登錄、記載、保存、整理相關數據，對于人口眾多的我國亦非易事。最后，部門博弈，利益糾葛，也平添改革阻力。近期因“事業單位養老保險制度改革方案”正式下發并將在五省市試點而引發爭議即是明證。為了應對高逾千億元的事業單位養老保險負擔，改革方案以“事業單位養老保險與企業并軌”的思路，試圖緩解沉重的財政壓力，事業單位職工的養老保險面臨縮水的可能，而公務員的養老保險卻不在此次改革之列。該方案甫一出臺，即招致多方質疑。從一般規律來講，工資和養老金都屬于剛性指數，做加法，皆大喜歡；做減法，可能引發震蕩。總體而言，上述尷尬是由于理想與現實的差距、理念與經驗的沖突所引致。雖然我們會加快步伐，努力探索，但在國民的渴望和制度提供能力之間的反差，將在未來較長時期內成為我國社會保險的一個基本特點。

　　在較長的一個時期里，我們將處于一個不定型的社會里，社會保險法制必須適應這一歷史和時代特點，急不得，但也等不得

　　既追求理想、堅持原則，也坦承現實，實事求是，在理想與現實的交錯中追求二者的動態統一，這正是社會保險法制所應有的態度。草案根據現實條件，規定了社會保險的轉移接續，規定了統籌層次的現實要求和未來目標，這體現著對于統一性的制度追求。草案體現了“一體多元”的法制發展策略，在很大程度上允許各地的制度實踐，同時又在價值、方向、標準和原則上做出了概括、宣示、要求和指引。

　　在較長的一個時期里，我們將處于一個不定型的社會里，社會保險法制必須適應這一歷史和時代特點，就像衣服必須適應一個迅速成長的大小子或大姑娘一樣；須知這種適應并非易事。該時期的社會保險法必須注意其靈活性和回應性。草案中許多地方都作了授權性規定，就是這種靈活性的體現。

　　從法律形式上看，草案更類似于民法通則，這讓一些理想主義者感到不滿足。但這也是一種權衡折中下的理性選擇，值得肯定。相反，如果制定成大而全的社會保險法典，漂亮是漂亮了，但可能華而不實。社會保險法制的發展，可以是“先做補丁再拼成衣”的道路，也可以一步到位制成法典，兩種方式與不同的社會條件和歷史路徑相聯系。中國所走的可能是一條中間路線，草案對各種既定的制度經驗加以總結提煉，但又并沒有抽象成法典，而是采取“半成衣”的形式，這就既能提出基本標準和發展方向，也為將來的探索嘗試留足了空間。這種社會保險法通則何時能成長為法典呢？答案只能是有賴于社會保險事業的發達和成熟程度。

　　既有一定的經驗積累，也有面對不確定性的惶惑；既有社會各界的衷心支持，也有來自多方面的責備求全；既有域外經驗的攻錯之功，又有自己獨特問題的求解之難；這恰恰是社會保險法所面臨的境況，于是需要疾徐快慢的分寸拿捏，它考量著法律人、政治人，也考量著每一個公民；考量著人們的智慧，也考量著人們的心態——社會保險法，急不得，但也等不得！