積分制體現落戶的公平性 　　記者：積分落戶制是如何形成的？其主要內容是什么？ 　　侯慧麗： 2009年， 廣東省中山市首先探索了積分落戶制，試行一年后開始在廣東省內全面推廣，深圳、廣州等地都開始實行積分入戶制。 2014年， 國務院發布 《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》， 正式提出在大城市和特大城市實行積分入戶制。至此，積分制在全國范圍內全面推開。 　　積分制主要分為基本條件和入戶指標， 在達到基本條件的基礎上，再通過其他各項指標的分值加總得分。總體看，可以概括為：文化程度越高可得積分越高，納稅越多積分越多，參加社會保險的分值多，有房產的比沒有房產的獲得的積分高，居住時間長的分值高，年輕人獲得的分值高。 這也就是說，文化程度高、富人階層、年輕人更容易獲得高積分，從而獲得戶籍。 　　記者：積分落戶制對于城市化以及就業有什么影響？ 　　侯慧麗：城市化其實就是讓農民進城從事非農勞動，與城市居民一樣享有平等的權利。享有平等權利有兩個辦法， 一個是通過落戶，擁有本地戶籍就可以享有本地的一切權益，一個是直接給流動人口提供各項公共服務和社會保障等權益。那么，積分制就是從通過戶籍獲得權益這個思路來進行的一項制度設計。 相比原來嚴格的落戶制度，積分制改革打破了以往落戶的指標管理思路，改為符合條件的準入制度，這樣就將落戶城市的可能性大大提高。這也意味著戶籍制度改革思路的轉變，為打破戶籍堅冰提供了一種全新的、務實的路徑選擇。通過積分制，讓更多符合條件的人都可以擁有城市戶籍，那么也就可以得到相應的權益。從這個角度上講，積分落戶制有助于推進城市化。 　　積分落戶制對于流入地城市的意義是顯而易見的，首先有利于大城市和特大城市吸納高學歷高技能等高端人才；其次，積分制可以影響流動人口的行為，有利于政府加強城市管理， 引導流動人員合理、有序流動；最后，利用積分制流入地城市可以納入更多的年輕人口，從而逐漸優化人口年齡結構，改善老齡化程度。 　　從技術上來講，積分制在落戶操作過程上體現了落戶的公平性和“權利與義務對等” 的原則。 積分制構建了一套新的量化標準，作為流動人口享受城市基本公共服務和入戶的依據。每一個想落戶的流動人口都可以通過具體指標的分值為自己計算分值， 標準統一、 客觀，充分體現了公平性。 　　需防范積分制可能帶來的風險 　　記者：積分落戶制是否也隱藏著社會風險呢？尤其是當人才都被吸引到發達地區后，是否會產生新的發展不均衡？ 　　侯慧麗：我們生活在一個風險社會中， 有來自自然環境的風險，還有來自我們自身的社會風險，包括各項制度的制定都可能存在一定的風險，關鍵的問題是風險由誰來分擔。從更宏觀層次上來看， 積分制本身存在著一定風險，而且這種風險正在由落后地區和弱勢人群承擔， 這樣的結果是需要積極防范的。 　　積分制存在加劇地區間人力資本差距的風險。一個地區的經濟發展水平與該地區的人口受教育程度有密切關系，一個地區的人口受教育水平高是有利于該地區的經濟發展的。因此，人力資本的差距是導致地區差距形成的一個重要因素。積分落戶制則是通過戶籍將受教育水平高的人吸引到發達城市，完成對人才的篩選。從積分制的指標設計來看，學歷高、年齡輕被賦予的分值高。高學歷、高層次的人都被吸引過來，對本地城市來說，這是有助于提高人力資本水平的；但是相對來說，在全國范圍內通過戶籍來選拔高學歷人才，欠發達地區的高學歷人才被發達地區吸引過去，那么對于欠發達地區來說人力資本水平則會下降，更不利于發展。 　　除了高學歷的人才被實行積分制的發達城市優先占有之外，從年齡上來說， 年輕人也同樣被吸引到發達城市。 深圳市引進的人才中排除應屆畢業生， 在職人員幾乎都是40歲以下的年輕人，這對于流入地城市來說， 非常有助于優化人口年齡結構。 但同時也意味著人口流出地的人口老齡化程度加重、 人口年齡結構的失衡及人口紅利的消失， 結果是進一步擴大了地區間的差距。 這與城市化道路背道而馳。 　　記者：這種積分落戶制對于個人就業而言，是否也有風險？ 　　侯慧麗：實行積分制的城市都是經濟發展水平高的城市，是首先實現產業升級和轉型的城市，因此在積分指標的設置上，往往會通過不斷調整相關分值來幫助篩選產業結構升級所需要的勞動力。比如深圳市通過積分制積極引入符合產業發展方向的人入戶， 2013年將技師職業資格分值由80分提高到90分，目的就是進一步適應經濟發展方式轉變和產業升級轉型需要，加大技術技能人才引進力度。通過每年調整積分制分值，這些城市可以實現符合經濟發展方式轉變和產業升級轉型需要的人才選擇。 　　但是，積分制積分權重不斷變化，為產業升級轉型而產生的原有產業的工人轉型、失業等社會風險誰來承擔？ 　　積分制入戶是在現有資源缺乏狀態下的一種利益平衡，是漸進式改革，與地方發展相呼應。 但在一定程度上，制度或許會把工業化產生的產業升級風險推給沒有戶籍的流動人口。因產業升級和經濟發展轉型而被淘汰的流動人口，再回到流出地或者需要他們的地方，那么這些人的流出地和其他地區就必須要承擔他們的公共服務及各種社會保障。也就是說，經濟不發達地區替發達地區承擔經濟發展過程中的風險。這也是不平等擴大的原因之一。 　　應加強公共服務均等化建設 　　記者：您對完善積分落戶制有哪些建議？ 　　侯慧麗：首先，大城市的積分入戶要在總量控制的前提下，充分發揮勞動力市場的作用。勞動力市場自身具有良好的選擇機制，就業是否穩定就是勞動力市場選擇的表現。就業穩定，居住也就穩定。 所以，積分分值要以就業穩定性和居住穩定性作為權重最高的指標。 　　其次， 體現公平、 公正的原則。 《意見》中提到建立完善積分落戶制度要按照總量控制、公開透明、 有序辦理、 公平公正的原則。公平公正要求對于所有流動人口不能有歧視。而目前已經實施的積分制分值設置上明顯存有對社會階層高的群體的偏好，這是日后產生風險的根源之一。 從城市本身來說，大城市需要高端產業人才，但同時也需要低端服務的勞動力。排斥低端從業人員，有損于城市化產生的規模效應，限制了城市化中收益更大的人群。中央政府應做好風險的預防和調控，避免將日后的風險全部轉移給流出地和經濟欠發達地區，必要時中央政府需要分擔所產生的風險。以就業穩定性作為積分入戶分值高的指標，可以避免地方政府先入為主地干預，抑制地區差距的擴大。農民學歷和收入與城市人口相較而言較低，其大多是低端從業人員。即使農民增加了落戶意愿，但如果落戶條件對學歷和財富賦予權重過多，農民獲得戶籍的可能性依然低于城市人口。如果完全以就業穩定性作為高分值指標的話，從事低端職業的農民就可以因城市有大量需求而被接納， 從而縮小城鄉人口在戶籍獲得機會上的差異，減小城鄉公共服務不平等加大的風險。 　　再次，實行積分制的城市可以通過不斷調整指標分值而實現產業升級及轉型，那么，為了防范產業轉型前的勞動力的無保護狀態所形成的個人風險，需要強調參加社會保險的重要性。因而在指標分值上應將是否參加各種社會保險和參加社保的時間長短作為分值高低的指標，以提高個人的抗風險能力。 　　最后，積分制是戶籍制度改革和城市化進程中的一個階段性產物， 隨著社會發展會逐漸被取消。戶籍最終是要回歸戶籍的本質即登記的作用，取消與之相連的利益是必然的過程。建立在戶籍福利基礎之上的積分制也必然會最終消失。所以現在我們要為戶籍與利益的分離做好準備， 逐漸淡化戶籍分層、屏蔽的作用，給予城鄉居民獲得落戶機會的平等權。積分制實施的同時，應大力加強公共服務均等化的建設，從內容上實行城鄉居民公共服務的均等化，那么戶籍上的平等也就不遠了。